ΑΝΑΚΛΗΣΗ ΑΔΕΙΑΣ ΚΥΚΛΟΦΟΡΙΑΚΗΣ ΣΥΝΔΕΣΗΣ (ΚΟΜΒΟΥ)

Του Σωκράτη Τσαχιρίδη, Δικηγόρου, ΜΔΕ Πάντειου Πανεπιστημίου

Η έγκριση άδειας κυκλοφοριακής σύνδεσης (κόμβου) αποτελεί ατομική διοικητική πράξη της διοίκησης κατ’ άρθρ. 16 ΚΔΔιαδ, ήτοι μονομερή πράξη της υπηρεσίας που είναι αρμόδια για την συντήρηση της οδού, δια της οποίας χορηγείται στο αιτούμενο πρόσωπο η δυνατότητα ίδρυσης κόμβου, ο οποίος θα πρέπει να συμβαδίζει με τα αναφερόμενα στο β.δ. 465/1970.

Παρόλα αυτά, ακόμα και αν τίθεται ζήτημα νομιμότητας του κόμβου, με δεδομένο ότι στο χώρο του διοικητικού δικαίου κυριαρχεί το τεκμήριο νομιμότητας, η άδεια του κόμβου παράγει όλα τα έννομα αποτελέσματά της έως ότου ανακληθεί ή καταργηθεί διοικητικώς ή ακυρωθεί δικαστικώς (ΣτΕ 32/1947, ΣτΕ 1255/1952, ΣτΕ 2366/1969, ΣτΕ 1555/1980, ΣτΕ 1809/1982, ΣτΕ 2287/1988)[1].

Όσον αφορά το ζήτημα της ανάκλησης μίας ατομικής διοικητικής πράξης, δέον να τονιστεί ότι ο ΚΔΔιαδ δεν ρυθμίζει εξαντλητικά το ζήτημα, πράγμα που οδήγησε σταδιακά στη διαμόρφωση κανόνων ανάκλησης μέσω της νομολογίας των ελληνικών διοικητικών δικαστηρίων.

Ανάκληση ατομικής διοικητικής πράξης είναι η μερική ή ολική άρση της ισχύος της για το μέλλον (exnunc), η οποία επιτυγχάνεται με την έκδοση νέας πράξης, της ανακλητικής. Σύμφωνα με το άρθρ. 21 παρ. 1 ΚΔΔιαδ, αρμόδιο όργανο για την ανάκληση της ατομικής διοικητικής πράξης είναι εκείνο που την εξέδωσε[2].

Η ελληνική θεωρία προβαίνει σε διάκριση των ανακαλούμενων ατομικών διοικητικών πράξεων σε: α) παράνομες ευμενείς και παράνομες δυσμενείς και β) σε νόμιμες ευμενείς και νόμιμες δυσμενείς. Εν προκειμένω, η λειτουργία κυκλοφοριακής σύνδεσης (κόμβου) ενώ έχουν μεταβληθεί τα πραγματικά περιστατικά (αντικειμενικά δεδομένα) βάσει της οποίας χορηγήθηκε αποτελεί παράνομη ευμενή διοικητική πράξη. Όταν τίθεται ζήτημα ανάκλησης παράνομης ευμενούς διοικητικής πράξεως, αλληλοσυγκρούονται  δύο (2) βασικές αρχές του διοικητικού δικαίου, η αρχή της νομιμότητας και η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου στη διοίκηση, γεγονός που καθιστά το αποτέλεσμα (της ανάκλησης) αβέβαιο, καθότι από τη μία επιτάσσεται η άρση της παρανομίας δια της ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης, και από την άλλη ο διοικούμενος υπέρ του οποίου εκδόθηκε η ευμενής διοικητική πράξη ευλόγως ζητά την προστασία της δημιουργηθείσας σε αυτόν εμπιστοσύνης  που προκλήθηκε από την ισχύ της εν λόγω πράξης.

Με άλλα λόγια, αφενός μεν η αρχή της νομιμότητας επιβάλλει στη διοίκηση, όχι μόνο να τηρεί το δίκαιο κατά την έκδοση των πράξεών της, αλλά και να ανακαλεί τυχόν εκδοθείσα παράνομη πράξη, αποκαθιστώντας με τον τρόπο αυτό τη νομιμότητα και αφετέρου η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου και η ασφάλεια δικαίου συνηγορεί υπέρ της διατήρησης της ισχύος ακόμη και των παράνομων διοικητικών πράξεων υπό ορισμένες προϋποθέσεις (Ολ ΕΣ 190/2016)

Η επίλυση του ανωτέρω ζητήματος υπέρ της μίας ή της άλλης αρχής δεν είναι εκ των προτέρων καθορισμένη, αλλά κρίνεται κατά περίπτωση (in concreto) βάσει των ακόλουθων ως επί το πλείστον παραμέτρων. Πρώτον, αν ο διοικούμενος προέβην σε απατηλές ενέργειες, δια των οποίων «παρέσυρε» την διοίκηση στην έκδοση της παράνομης ευμενούς διοικητικής πράξης, τότε η εν λόγω πράξη ανακαλείται, χωρίς να υφίσταται κανένας περιορισμός. Δεύτερον, αν η ανάκληση της παράνομης ευμενούς διοικητικής πράξης ερείδεται σε λόγους υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος (ΣτΕ 2841/2011, ΣτΕ 1501/2008, ΣτΕ 370/1997)[3] ή σε ακυρωτική απόφαση του ΣτΕ (ΣτΕ 2909/1994), τότε δεν υφίστανται περιθώρια ελιγμών.

Αν δεν συντρέχουν οι ανωτέρω περιπτώσεις, τότε οι παράνομες ευμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται εντός εύλογου χρόνου από της εκδόσεώς τους (ΣτΕ 2403/1997, ΣτΕ 1501/2008). Στο α.ν. 261/1968 διαλαμβάνεται ότι ο εντός της πενταετίας από της εκδόσεως της πράξεως χρόνος θεωρείται εύλογος για την ανάκληση της παράνομης ατομικής διοικητικής πράξεως, ενώ το εύλογο του πέραν της πενταετίας χρονικού διαστήματος εκτιμάται κατά περίπτωση από τη διοίκηση και τελικώς από τα διοικητικά δικαστήρια(Ολ ΕΣ 190/2016). Η ρύθμιση δε, ότι η πενταετία θεωρείται εύλογος χρόνος για την ανάκληση της παράνομης πράξεως, παρά τις επιφυλάξεις μέρους της επιστήμης, έχει κριθεί παγίως από τα δικαστήρια ότι δεν έρχεται σε αντίθεση με τις συνταγματικές διατάξεις (ΣτΕ 1501/2008, ΣτΕ 2309/2009, ΣτΕ2689/2011, ΑΠ 192/2013), με δεδομένο ότι δεν υπάρχει σχετική νομοθετική διάταξη και εναπόκειται στην κυριαρχική εξουσία του δικαστηρίου, κατόπιν σταθμίσεως των δύο (2) αλληλοσυγκρουομένων συνταγματικών αρχών (νομιμότητας και εμπιστοσύνης) η θέση υπέρ της μίας ή της άλλης απόψεως.

Εν πάσει περιπτώσει, δέον να τονιστεί ότι, αν κατά τη λειτουργία κυκλοφοριακής σύνδεσης (κόμβου) διαπιστωθεί η μη καταβολή του ετήσιου μισθώματος στο Ταμείο Εθνικής Οδοποιϊας για την χρήση της δημόσιας έκτασης που μεσολαβεί μεταξύ της οδού και της προκείμενης ιδιοκτησίας, θεωρείται κατά πλάσμα δικαίου ότι η εν λόγω κυκλοφοριακή σύνδεση έχει καταργηθεί. Σύμφωνα με την ΣτΕ 1438/2007, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, η άδεια κυκλοφοριακής σύνδεσης χορηγείται υπό την προϋπόθεση ότι θα καταβάλλεται από τον ιδιοκτήτη το ανωτέρω ετήσιο μίσθωμα για την χρήση της έκτασης που ανήκει στο Ελληνικό Δημόσιο και είναι αναγκαία για την προσπέλαση  και εκμετάλλευση των εγκαταστάσεών του. Αν δεν τηρούνται οι απαιτούμενες καταβολές στο Ταμείο Εθνικής Οδοποιϊας[4], η κυκλοφοριακή σύνδεση τεκμαίρεται ως καταργηθείσα. Η διαπίστωση του ανωτέρω γεγονότος έχει ως αποτέλεσμα να μην κωλύεται η έγκριση νέας κυκλοφοριακής σύνδεσης επ’ ονόματι ιδιοκτήτη όμορου ακινήτου (γνμδ ΝΣΚ 195/2003, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ).

Δέον να τονιστεί σε αυτό το σημείο ότι, σε περίπτωση υποβολής αίτησης ανάκλησης[5], σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΣτΕ, η διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια να ανακαλέσει την παράνομη ατομική διοικητική πράξη και όχι σχετική υποχρέωση. Αν απορριφθεί η σχετική αίτηση ανάκλησης, πρέπει να είναι αιτιολογημένη κατ’ άρθρ. 17 ΚΔΔιαδ και το επόμενο βήμα προσβολής είναι δικαστικώς ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου (ιδίως ΣτΕ 3025/2013, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ).

Υποστηρίζεται σθεναρά ότι υποχρέωση ανάκλησης εκ μέρους της διοίκησης υφίσταται μόνο όταν τούτο επιβάλλεται βάσει κανόνα δικαίου (ιδίως ΣτΕ 952/1988) ή ακυρωτικής δικαστικής αποφάσεως (ιδίως ΣτΕ 1025/1992, ΣτΕ 2909/1994). Στις ανωτέρω περιπτώσεις η διοίκηση δεν έχει διακριτική ευχέρεια, αλλά δέσμια αρμοδιότητα να προβεί στην ανάκληση της ατομικής διοικητικής πράξης, πράγμα που σημαίνει πως αν δεν συμμορφωθεί, όπως επιτάσσεται, υφίσταται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

Αξίζει να σημειωθεί ότι, αν υποβληθεί αίτηση ανάκλησης της κυκλοφοριακής σύνδεσης λόγω μεταβολών, με δεδομένο ότι είναι υποχρεωτική η διατήρηση των εγκαταστάσεων ως εμφαίνεται στα αρχικώς εγκριθέντα σχεδιαγράμματα, είναι δυνατή η ανάκληση της προκείμενης κυκλοφοριακής συνδέσεως, χωρίς μάλιστα να απαιτείται προηγούμενη κλήτευση του αιτούντος και χωρίς να συντρέχει παραβίαση της αρχής της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερόμενου κατ’ άρθρ. 6 ΚΔΔιαδ και 20 παρ. 2 Σ.

Ειδικότερα, σύμφωνα με την ΣτΕ 2196/2010, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, εφόσον διαπιστωθεί  οποτεδήποτε ότι έπαυσαν οι υφιστάμενες προϋποθέσεις επί τη βάσει των οποίων χορηγήθηκε η έγκριση της κυκλοφοριακής σύνδεσης, τότε αφαιρείται προσωρινώς ή οριστικώς η σχετική έγκριση δια αιτιολογημένης ειδικής αποφάσεως της αρμόδιας αρχής, χωρίς να δύναται να εγερθεί αξίωση εκ μέρους του διοικούμενου. Με δεδομένο ότι μία τέτοια ανάκληση στηρίζεται σε αντικειμενικά και (όχι σε υποκειμενικά)[6] δεδομένα, ήτοι στην ασυμφωνία μεταξύ των μεταξύ των εγκριθέντων από την υπηρεσία σχεδιαγραμμάτων και της τωρινής πραγματικής καταστάσεως, η τυχόν κλήση του αιτούντος να εκθέσει τις απόψεις ενώπιον της διοικήσεως προ της εκδόσεως της ανακλητικής αποφάσεως δεν θα διαδραμάτιζε κανένα απολύτως ρόλο στην τελική κατάληξη - κρίση της διοίκησης[7]. Βέβαια, σε περίπτωση που επέλθει η ανάκληση της άδειας κυκλοφοριακής συνδέσεως, ο αιτών έχει τη δυνατότητα κατ’ άρθρ. 20 παρ. 1 Σ να κινηθεί δια της δικαστικής οδού επιδιώκοντας την ακύρωση της ανακλητικής αποφάσεως.

Τέλος, αξίζει να τονιστεί ότι τίθεται ζήτημα στην νομολογία και τη θεωρία, χωρίς μάλιστα να έχει επιλυθεί με ασφάλεια υπέρ της μίας ή της άποψης κατά πόσο στοιχειοθετείται  αστική ευθύνη του δημοσίου λόγω (νόμιμη) ανάκλησης παράνομης ευμενούς διοικητικής πράξεως. Από τη μία υποστηρίζεται ότι δεν είναι δυνατή η επιδίωξη σχετικής αποζημίωσης από τον διοικούμενο, καθότι η ανακλητική ή ακυρωτική απόφαση δεν είναι παράνομη, μολονότι ενδεχομένως να είναι ζημιογόνος για αυτόν. Η διάταξη του άρθρ. 105 ΕισΝΑΚ δεν δύναται να εφαρμοστεί σε περιπτώσεις νόμιμης ανάκλησης παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων, με δεδομένο ότι δεν υφίσταται αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της ζημίας του διοικούμενου και της παράνομης πράξης (του δημοσίου), υπό την ακριβή έννοια ότι η ζημία δεν επήλθε από την παράνομη ευμενή πράξη αυτή καθ’ αυτή, αλλά από τη νόμιμη ανάκλησή της[8].

Από την άλλη έχει υποστηριχθεί νομολογιακά[9] ότι η μη οφειλόμενη σε υπαιτιότητα του διοικούμενη έκδοση παράνομης ευμενούς διοικητικής πράξεως και η νόμιμη ανάκλησή της αποτελούν αδιάσπαστη ενότητα, η οποία πληροί τα στοιχεία του παράνομου και ζημιογόνου αποτελέσματος και ως εκ τούτου δύναται να αξιωθεί αποζημίωση σε βάρος του δημοσίου κατ’ άρθρ. 105 ΕισΝΑΚ.

Δέον να επισημανθεί για την χορήγηση άδειας οικοδομής και άδειας λειτουργίας  πάσης φύσεως εγκαταστάσεων[10] σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλης και εκτός οικισμών απαιτείται έγκριση κυκλοφοριακής σύνδεσης με το προκείμενο οδικό δίκτυο. Ειδικότερα, το ζήτημα της κυκλοφοριακής σύνδεσης με το οδικό δίκτυο των εκτός σχεδίου πόλεως ιδρυόμενων εγκαταστάσεων καθώς και των χορηγούμενων από τις αρμόδιες αρχές σχετικών εγκρίσεων συνάπτονται άρρηκτα με την ίδρυση επιχειρήσεων για τις οποίες απαιτούνται άδειες λειτουργίας, καθότι σύμφωνα με την νομολογία[11], προϋπόθεση για τη χορήγηση άδειας λειτουργίας οποιασδήποτε επιχείρησης σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως και εκτός οικισμών αποτελεί η υποβολή στην αρμόδια αρχή έγκρισης κυκλοφοριακής σύνδεσης με το οδικό δίκτυο κατ’ εφαρμογή του β.δ. 465/1970, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει σήμερα. Ο δικαιοπολιτικός λόγος της ρύθμισης του άρθρ. 24 παρ. 1 και 2 του β.δ 465/1970 ερείδεται στην υποχρέωση τήρησης των κανόνων οδικής ασφάλειας που προάγει την προστασία και την ασφάλεια απροσδιόριστου αριθμού πολιτών.

Αν δεν υπάρχει ισχύουσα κυκλοφοριακή σύνδεση των εγκαταστάσεων με το οδικό δίκτυο, τότε οι εν λόγω άδειες (οικοδομής και λειτουργίας) πάσχουν νομικά και διοικητικά. Το ζήτημα της κυκλοφοριακής σύνδεσης των εγκαταστάσεων με το οδικό δίκτυο καθώς και των χορηγούμενων από τις αρμόδιες αρχές σχετικών εγκρίσεων συνάπτονται αναπόσπαστα κατ’ άρθρ. 30 και 32 του πδ. 465/1970 με την έκδοση της άδειας οικοδομής, και εφόσον αυτή απαιτείται, και της άδειας λειτουργίας της εγκατάστασης[12]. Σύμφωνα με το άρθρ. 30 του β.δ 465/1970 η έγκριση κυκλοφοριακής συνδέσεως αποτελεί απαρέγκλιτη προϋπόθεση για την έκδοση οικοδομικής άδειας για την ανέγερση κτιρίου εγκαταστάσεως. Για δε την χορήγηση άδειας λειτουργίας απαιτείται βεβαίωση της αρμόδιας υπηρεσίας  ότι οι εργασίες της κυκλοφοριακής συνδέσης εκτελέστηκαν πλήρως και συμφώνα με τα εγκριθέντα σχέδια[13].

Σε περίπτωση που υπήρχε απόφαση έγκρισης κυκλοφοριακής σύνδεσης εγκαταστάσεων που βρίσκονται εκτός εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως με οδικό δίκτυο, πλην όμως απώλεσε το νόμιμο έρεισμα της, οι σχετικές άδειες πάσχουν επίσης κατά τα ανωτέρω και για το λόγο αυτό είναι ακυρωτέες, σχετική δε αίτηση ακύρωσης μπορεί να υποβάλει ο οποιοδήποτε θεμελιώνει έννομο συμφέρον (ιδίως ΣτΕ 3950/2002)[14].

Κλείνοντας, αξίζει να παρατηρηθεί μία ενδιαφέρουσα προσέγγιση των ελληνικών δικαστηριών αναφορικά με το ζήτημα της κοινής κυκλοφοριακής σύνδεσης. Το άρθρ. 26 παρ. 3 του β.δ 465/1970 αναφέρει πως σε περίπτωση απευθείας σύνδεσης με το βασικό, δευτερεύον, τριτεύον εθνικό και επαρχιακό οδικό δίκτυο, εγκαταστάσεων πάσης φύσεως σε επαφή ή στις αποστάσεις που αναφέρονται στο άρθρ. 5 παρ. 1ε του β.δ 465/1970, εγκρίνεται κοινή κυκλοφοριακή σύνδεση βάσει των προϋποθέσεων που ορίζονται στην προαναφερθείσα διάταξη[15].

Αν δεν υπάρχει επαρκές εύρος απαλλοτρίωσης, αλλά υπάρχει συναίνεση των ιδιοκτητών όλων των εμπλεκόμενων γηπέδων (που έχουν πρόσωπο στην όδο), που παρέχεται δια συμβολαιογραφικού εγγράφου, υπάρχει δυνατότητα έγκρισης κοινής κυκλοφοριακής σύνδεσης. Σε περίπτωση που δεν υπάρχει επαρκές εύρος απαλλοτρίωσης ή δεν παραχωρείται οικειοθελώς ο απαιτούμενος χώρος από τους λοιπούς ιδιοκτήτες  των γηπέδων μπροστά από τα οποία θα διαμορφωθούν οι λωρίδες επιβράδυνσης - επιτάχυνσης, η σχετική άδεια χορηγείται με απόφσαη του αρμόδιου δικαστηρίου σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρ. 1012 επ ΑΚ.

Σε περιπτώσεις απευθείας συνδέσεως μετά εθνικής οδού του βασικού δικτύου εγκαταστάσεων πάσης φύσεως σε επαφή (συνεχόμενων) ή σε απόσταση μέχρι 500 μέτρων, επιβάλλεται κοινή  κυκλοφοριακή σύνδεση, ήτοι κοινή είσοδος και έξοδος των οχημάτων[16].

Αν η σχετική άρνηση των λοιπών ιδιοκτητών κριθεί αδικαιολόγητη και καταχρηστική, το δικαστήριο προβαίνει στην έγκριση της υποχρεωτικής παραχώρησης της αναγκαίας εδαφικής λωρίδας για την κατασκευή της κυκλοφοριακής σύνδεσης μέσω παροχής διόδου[17], ύστερα από τον καθορισμό και την καταβολή εύλογης αποζημίωσης. Για να είναι δυνατή η ασφαλής είσοδος και έξοδος των οχημάτων στη δίοδο πρέπει να υπάρχει λωρίδα επιβράδυνσης για την είσοδο και λωρίδα επιτάχυνσης για την έξοδο με νησίδα στο μέσο του οικοπέδου, το οποίο πρέπει να έχει πρόσοψη τουλάχισον 50 μέτρων.

[1] Σιούτη σε Γέροντας/Λύτρας/Παυλόπουλος/Σιούτη/Φλογαϊτης, Διοικητικό Δίκαιο, 2004, 208-209.

[2] Ολ ΣτΕ 1582/2010, κάθε ατομική διοικητική πράξη δύναται να ανακαλείται για οποιονδήποτε λόγο εξωτερικής ή εσωτερικής νομιμότητας.

[3]Η έννοα του δημοσίου συμφέροντος είναι αόριστη νομική έννοια (πχ. υγεία και ασφάλεια διοικούμενων).

[4] Το μηνιαίο μίσθωμα καθορίζεται με απόφαση του διοικητικού συμβουλίου του Ταμείου Εθνικής Οδοποιϊας που είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Οι σχετικές διαφορές δημιουργούν διαφορές αστικής φύσεως, που υπάγονται στην δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων (ΣτΕ 3701/2010, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ).

[5] Ο υποβάλλων την αίτηση ανάκλησης πρέπει να θεμελιώνει άμεσο, προσωπικό και ενεστώς έννομο συμφέρον. ΣτΕ 1342/2010, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ

[6]ΣτΕ 3906/2008.

[7]Υποστηρίζεται από μερίδα της νομολογίας (ΣτΕ 1850/1992) ότι σε περίπτωση ανάκλησης ευμενούς διοικητικής πράξης, πρέπει να τηρηθεί η αρχή της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερόμενου -διοικούμενου, εφόσον η ανάκληση γίνεται για λόγους που ανάγονται στην υποκειμενική συμπεριφορά του.

[8]Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 2012, 723.

[9]ΣτΕ 980/2002, ΔΠρΑθ 1139/2013.

[10] Ως τέτοια εγκατάσταση νοείται κάθε κτίσμα που δεν έχει χρήση αμιγώς κατοικίας.

[11] 415/2013 ΔΕφΛαρ, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ.

[12] ΣτΕ 3025/2013, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ.

[13] ΣτΕ 1342/2010, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ.

[14] Αναγνωρίζεται ότι τέτοιο έννομο συμφέρον υφίσταται σε οποιονδήποτε  θίγεται επαγγελματικά από τη λειτουργία των μη νόμιμων εγκαταστάσεων και βρίσκεται σε εγγύς περιοχή.

[15] Γνμδ ΝΣΚ 184/2005, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ.

[16] ΣτΕ 1342/2010, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ.

[17] Είναι υποχρεωτική η εγγραφή της εν λόγω αγωγής στα βιβλία διεκδικήσεων του αρμόδιου κατά τόπον Υποθηκοφυλακείου και στο Κτηματολογίο, άλλως απορρίπτεται ως απαράδεκτη.

Σωκράτης Τσαχιρίδης

Αν βρείς μία γυναίκα, παντρέψου την. Αν είναι καλή, θα είσαι ευτυχισμένος, αν όχι, θα γίνεις φιλόσοφος.