Ανάκληση παράνομων διοικητικών πράξεων

*του Γιώργου Βασιλειάδη, προπτυχιακού φοιτητή Νομικής Σχολής Α.Π.Θ.

Η ανάκληση μιας διοικητικής πράξης  είναι μία ευχέρεια της Διοίκησης να άρει την ισχύ της πράξης είτε για το μέλλον ( ex nunc) είτε αναδρομικά (ex tunc ) εκδίδοντας μία άλλη διοικητική πράξη που ονομάζεται ανακλητική. Η Διοίκηση μπορεί να αποφασίσει ότι πρέπει να ανακληθεί μία διοικητική πράξη όταν αυτή έχει εκδοθεί κατά παράβαση νόμου ή λόγω πλάνης περί τα πράγματα ή για διάφορους άλλους λόγους και μολονότι αποτελεί μία ευχέρεια της Διοίκησης , εντούτοις δε σημαίνει αυτό ότι γίνεται κατά την αυθαίρετη αρέσκεια της Διοίκησης αλλά υπόκειται σε νομικούς περιορισμούς . Δύο είναι οι βασικές αρχές που έρχονται σε ευθεία σύγκρουση κατά την ανάκληση των διοικητικών πράξεων : α) η αρχή της νομιμότητας , που ακριβώς επιβάλλει στη Διοίκηση να δρα σύμφωνα με τους νόμους και να ανακαλεί παράνομες διοικητικές πράξεις απεριόριστα και β) η αρχή της χρηστής διοίκησης και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου , που επιβάλλει στη Διοίκηση να λειτουργεί με επιμέλεια , ειλικρίνεια και εντιμότητα απέναντι στο διοικούμενο , χωρίς να τον αιφνιδιάζει , η οποία αρχή επιβάλλει τη διατήρηση των διοικητικών πράξεων όταν από αυτές είναι ευμενείς για το διοικούμενο .

Βασική διάκριση των διοικητικών πράξεων προκειμένου να ελεγχθεί η δυνατότητα ανάκλησης της Διοίκησης είναι σε παράνομες και νόμιμες διοικητικές πράξεις και περαιτέρω σε δυσμενείς και ευμενείς . Όσον αφορά τις παράνομες δυσμενείς διοικητικές πράξεις( όταν δηλαδή εκδόθηκαν είτε κατά παράβαση νόμου είτε λόγω πλάνης περί τα πράγματα) αυτές είναι προφανές πως δε δημιουργούν κανένα ζήτημα είναι ελεύθερα ανακλητές και υπάρχει μία μεγάλη ευχέρεια της Διοίκησης στην ανάκλησή τους , καθώς και είναι αντίθετες με το νόμο και είναι δυσμενείς για το διοικούμενο , αρά δεν υπάρχει ανάγκη προστασίας του διοικουμένου. Η διοίκηση δεν έχει μόνο ευχέρεια στην ανάκληση αυτών των πράξεων αλλά στο πλαίσιο ενός κράτους δικαίου και της χρηστής διοίκησης έχει υποχρέωση να τις ανακαλέσει , αποκαθιστώντας τη νομιμότητα , αν και ορισμένες φορές το ΣτΕ δε δεχόταν ότι υπάρχει υποχρέωση της διοίκησης στην ανάκληση των παράνομων και δυσμενών διοικητικών πράξεων.

Τα μεγαλύτερα ζητήματα όπως είναι λογικό εγείρονται  στην ανάκληση των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων . Σύμφωνα με την αρχή της νομιμότητας ή αλλιώς της νόμιμης δράσης της διοίκησης λόγω του παρανόμου των πράξεων αυτών είναι ελεύθερα ανακλητές , όμως ακολουθώντας την αρχή της χρηστής διοίκησης ο διοικούμενος επειδή έχει ωφεληθεί από τη διοικητική πράξη , γιατί είχε ευμενείς γι αυτόν συνέπειες δεν μπορεί να είναι έρμαιο στη ΄΄βούληση΄΄ της Διοίκησης , αλλά θα πρέπει να τεθούν κάποια όρια σε αυτή τη δυνατότητα που έχει να ανακαλεί της παράνομες αλλά ευμενείς διοικητικές πράξεις. Έτσι , η Διοίκηση δεν μπορεί να ανακαλέσει μία παράνομη ευμενή πράξη αν :

1ον έχει παρέλθει μακρό διάστημα από την έκδοση της διοικητικής πράξης και δημιουργήθηκε μία τέτοια πραγματική κατάσταση , ώστε αν ανατραπεί τώρα η διοικητική πράξη θα θιγεί η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του διοικουμένου , στο πλαίσιο της αρχής της χρηστής διοίκησης.

2ον η ανάκληση δε θα πρέπει να έχει για τον ιδιώτη απρόβλεπτες οικονομικές συνέπειες με αποτέλεσμα να θίγεται το δικαίωμα του σε αξιοπρεπή διαβίωση και η κάλυψη των βιοτικών αναγκών αυτού και της οικογένειάς του ,

3ον  μεταξύ της έκδοσης της διοικητικής πράξης και ανάκλησής της έχει περάσει εύλογος χρόνος ( όπως τονίζει το ΣτΕ )  .

Η αόριστη έννοια του ‘’εύλογου χρόνου’’ υπήρξε αντικείμενο διαφωνίας και τα δικαστήρια αποφάσιζαν κάθε φορά ad hoc  , με βάση τη συγκεκριμένη περίπτωση και τη βαρύτητα της παρανομίας ποιο είναι αυτό το εύλογο διάστημα μέσα στο οποίο δικαιολογείται η ανάκληση παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων. Κατόπιν όλων αυτών των αμφισβητήσεων ο α.ν. 261/68 όρισε πως ο εύλογος χρόνος μεταξύ έκδοσης και ανάκλησης της διοικητικής πράξης δεν μπορεί να είναι βραχύτερος από την 5ετία.  Η διατύπωση αυτή του α.ν. 261/68 έχει δημιουργήσει σύγχυση και πάντως δεν κρίνεται επαρκής . Αρχικά , πρέπει να διαπιστώσουμε πως η 5ετία είναι ένα minimum προστασίας και όχι το maximum προστασίας , δηλαδή η 5ετία είναι ο ελάχιστος εύλογος χρόνος εντός του οποίου μπορεί να γίνει ανάκληση , αλλά αυτό δε σημαίνει ότι μετά από αυτόν δεν υπάρχει πλέον εύλογος χρόνος και δεν μπορεί να λάβει χώρα ανάκληση της διοικητικής πράξης . Άρα, η 5ετία αυτή είναι αμφίβολο αν προστατεύει πραγματικά τον διοικούμενο.  Επιπλέον , η 5ετία αυτή κατακρίνεται γιατί όσο διαρκεί , υπάρχει μία μετέωρη κατάσταση για τον διοικούμενο , ο οποίος βάσει της ευμενούς υπέρ αυτού πράξης μπορεί να έχει διαμορφώσει πλέον το βίο του και δεν είναι λογικό να ανατρέπεται αυτή η διαμορφωθείσα πραγματική κατάσταση για παρανομίες που τις περισσότερες φορές δεν γνωρίζει ο διοικούμενος . Τέλος , η 5ετία δεν είναι σύντομο χρονικό διάστημα , πιθανότατα δεν είναι και ‘’εύλογο’’ , αλλά αντιθέτως είναι μία μακρά περίοδος , μέσα στην οποία ο πολίτης βρίσκεται σε ένα κλίμα αστάθειας , κάτι που δε συνάδει με ένα κράτος δικαίου.

Ο εύλογος αυτός χρόνος ,όμως, δεν ισχύει σε κάθε περίπτωση και η δημιουργηθείσα πραγματική κατάσταση μπορεί να ανατραπεί απεριορίστως  όταν ο διοικούμενος με δόλια ενέργεια ώθησε τη Διοίκηση στην έκδοση της συγκεκριμένης παράνομης αλλά ευμενούς διοικητικής πράξης . Σε αυτή ωστόσο την περίπτωση θα πρέπει η Διοίκηση να αποδείξει το δόλο του διοικουμένου και η ανακλητική πράξη να περιέχει ειδική αιτιολογία που ακριβώς να αιτιολογεί τα πραγματικά περιστατικά που οδήγησαν στην ανάκληση , αλλά και τη δόλια ενέργεια του διοικουμένου . Δεν επιτρέπεται η ανάκληση της διοικητικής πράξης ακόμη και αν ο διοικούμενος έδρασε δολίως , αν από την διοικητική πράξη γεννήθηκαν δικαιώματα σε καλόπιστους τρίτους. Μία ακόμη περίπτωση όπου δεν ισχύει ο χρονικός περιορισμός για την ανάκληση των διοικητικών πράξεων είναι όταν αυτή η ανακλητική πράξη απαιτείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος .  Το δημόσιο συμφέρον είναι μία αόριστη νομική έννοια στην οποία προσφεύγει πολλές φορές η διοίκηση αλλά και τα δικαστήρια για να δικαιολογήσουν περιορισμούς των δικαιωμάτων των διοικουμένων από το κράτος, εντούτοις θα πρέπει να χρησιμοποιείται με κάποια φειδώ. Η ανάκληση εν προκειμένω είναι και πάλι δυνατή χωρίς χρονικό περιορισμό , όμως θα πρέπει να φέρει ειδική αιτιολογία η ανακλητική πράξη που να αναφέρει ποιο είναι το δημόσιο συμφέρον , γιατί υπερτερεί έναντι του ιδιωτικού συμφέροντος του διοικουμένου και ότι δεν υπάρχει άλλος τρόπος να επιτευχθεί ο σκοπός αυτός που να είναι λιγότερο επαχθής για τον διοικούμενο ( αρχή της αναλογικότητας).

Βάσει του 21παρ.2 ΚΔΔιαδ. , κατά κανόνα για την ανάκληση παράνομων διοικητικών πράξεων δεν απαιτείται η τήρηση των τύπων και της διαδικασίας που προβλέπονται για την έκδοση της διοικητικής πράξης . Επιπροσθέτως , η ανάκληση παράνομων διοικητικών πράξεων έχει αναδρομική ισχύ ( ex tunc ) , εκτός αν προβλέπεται στο νόμο διαφορετικά , σε αντίθεση με την ανάκληση των νόμιμων διοικητικών πράξεων όπου η ανάκληση αφορά το μέλλον ( ex nunc) . Τέλος , η ανάκληση παράνομης ευμενούς πράξης θέτει και ζητήματα αποζημίωσης σύμφωνα με τα 105-106ΕισΝΑΚ για την αστική-εξωσυμβατική ευθύνη του Δημοσίου , γιατί η έκδοση της παράνομης πράξης συνιστά την παρανομία που απαιτείται για την αποζημίωση , ενώ η ανάκληση συνιστά το ζημιογόνο γεγονός , γιατί παύει να ισχύει για το διοικούμενο μία πράξη ευμενής που του χορηγούσε δικαιώματα . Ωστόσο , η ανάκληση νόμιμων πράξεων δεν δημιουργεί ζητήματα αποζημίωσης ακριβώς γιατί λείπει το στοιχείο του παρανόμου.