Το Σύνταγμα ακολουθώντας τη γαλλική ορολογία διακρίνει τις διοικητικές διαφορές σε δύο μεγάλες κατηγόριες διαφορών : 1 )τις διοικητικές διαφορές ουσίας και 2) τις διαφορές ακυρώσεως ή αλλιώς ακυρωτικές διαφορές . Η διάκριση αυτή γίνεται βάσει δύο κριτηρίων ενός ουσιαστικού και ενός δικονομικού , με αποτέλεσμα μία διαφορά είναι ουσίας όταν προσβάλλονται δικαιώματα του προσφεύγοντος ( ουσιαστικό κριτήριο ) και ο δικαστής έχει δυνατότητα να προβεί τόσο σε έλεγχο νομιμότητας όσο και σε έλεγχο ουσίας , να κάνει δηλαδή ουσιαστική εκτίμηση επί της υποθέσεως όπως αναφέρει στις αποφάσεις το Συμβούλιο της Επικρατείας( δικονομικό κριτήριο) . Αντιθέτως , στις ακυρωτικές διαφορές , προσβάλλεται συμφέρον του προσφεύγοντος και όχι δικαίωμα , με την έννοια ότι το συμφέρον είναι ευρύτερο της έννοιας του δικαιώματος , ενώ ο δικαστής έχει σχετικά περιορισμένη εξουσία , καθώς μπορεί να προβεί μόνο σε έλεγχο νομιμότητα , απέχοντας κατ’αρχήν από κάθε ουσιαστική εκτίμηση. Ο ακυρωτικός έλεγχος είναι , λοιπόν , πιο αυστηρός από τον έλεγχο ουσίας και σκοπός του είναι αν διαπιστωθεί παρανομία της πράξης της διοίκησης να προβεί στην ακύρωσή της , χωρίς να μπορεί να επιδικάσει αποζημίωση , η οποία μπορεί να επιδικαστεί μόνο στο πλαίσιο της διαφοράς ουσίας κατόπιν ασκήσεως αγωγής . Τέλος, οι διαφορές ουσίας υπάγονται κατά κανόνα στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ( Διοικητικό Πρωτοδικείο και Διοικητικό Εφετείο ) με το ένδικο βοήθημα της προσφυγής ουσίας κ.α , ενώ οι ακυρωτικές διαφορές κατ’ αρχήν υπάγονται στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας , χωρίς να είναι λίγες οι περιπτώσεις που ακυρωτική διαφορά υπάγεται και στο Διοικητικό Εφετείο, με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακυρώσεως.
Πιο συγκεκριμένα , η απόφαση 880/2016 ΣτΕ του Δ’ τμήματος , αφορούσε τις λεγόμενες διοικητικές συμβάσεις , δηλαδή συμβάσεις που συνάπτονται μεταξύ του Ν.Π.Δ.Δ. και κάποιου ιδιώτη –αναδόχου με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον και ειδικότερα μία σύμβαση έργου ( κατασκευή αυτοκινητοδρόμων) . Οι διοικητικές συμβάσεις σύμφωνα με το ν.1406/1983 υπάγονται ως διαφορές ουσίας στην αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, άρα δεν ασκείται αίτηση ακύρωσης αλλά κατά κανόνα προσφυγή ουσίας . Στην προκειμένη περίπτωση το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι : ‘’Οι διαφορές, οι οποίες ανακύπτουν από την αμφισβήτηση της νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων που εκδίδονται μετά την κατάρτιση της διοικητικής συμβάσεως, έχουν ως αιτία την σύμβαση και αναφέρονται, μεταξύ άλλων, στην ερμηνεία, την εκτέλεση, την τροποποίηση και την λύση αυτής, αποτελούν διοικητικές διαφορές ουσίας υπαγόμενες στην αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, ανεξαρτήτως του αν το σχετικό ένδικο βοήθημα ασκείται από συμβαλλόμενο ή από τρίτο που δεν μετέσχε στην κατάρτιση της σύμβασης.’’ Ωστόσο, οι διοικητικές πράξεις που προηγούνται την σύναψη της διοικητικής σύμβασης ( π.χ. διοικητική πράξη με την οποία κάποιος υποψήφιος αποκλείστηκε από το δημόσιο διαγωνισμό) οι λεγόμενες αποσπαστές διοικητικές πράξεις , προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης , γιατί αποτελούν ακυρωτική διαφορά και όχι διαφορά ουσίας , επειδή ακριβώς δεν έχει συναφθεί ακόμη διοικητική σύμβαση και δεν έχουν ως αιτία τη διοικητική σύμβαση.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας στην απόφαση 880/2016 προβαίνει σε μία ακόμη σημαντική και πρωτότυπη κρίση ότι είναι παραδεκτή η προσβολή με ένδικο βοήθημα κυρωτικού νόμου , ο οποίος στη συγκεκριμένη περίπτωση κυρώνει την τροποποίηση της διοικητικής σύμβασης έργου . Ειδικότερα , το ανώτατο δικαστήριο τονίζει ότι γεννάται διοικητική διαφορά ουσίας και στην περίπτωση που ο αντισυμβαλλόμενος της Διοίκησης εγείρει αμφισβήτηση περί την νομιμότητα της ρητής ή συναγομένης πράξεως, με την οποία τροποποιείται διοικητική σύμβαση κυρωθείσα με νόμο, έστω και αν με τον κυρωτικό νόμο ορίσθηκε ότι οι όροι της συμβάσεως αποκτούν ισχύ νόμου. Στην περίπτωση, όμως, που η αμφισβήτηση εγείρεται από τρίτους μη συμβληθέντες, η προκαλούμενη διαφορά δεν έχει ως αιτία την σύμβαση αλλά τον κυρωτικό της νόμο, και συνιστά, ως εκ τούτου, ακυρωτική διαφορά. Αυτή η κρίση του ΣτΕ είναι σημαντική καθώς είναι γνωστό πως για να ασκηθεί παραδεκτά αίτηση ακύρωσης θα πρέπει να στρέφεται κατά εκτελεστής διοικητικής πράξης , μιας πράξης δηλαδή που επιφέρει άμεσες και εξωτερικές συνέπειες και εκδίδεται από τη Διοίκηση . Όμως, εν προκειμένω δέχθηκε το ΣτΕ ότι μπορεί να προσβληθεί παραδεκτά και κυρωτικός νόμος , δηλαδή πράξη που εκδίδεται από το Κοινοβουλευτικό σώμα ( το νομοθέτη ) και όχι αμιγώς από τη Διοίκηση .
Η νομοθετική κύρωση είναι συνήθης πρακτική της νομοθετικής λειτουργίας προκειμένου να καλύπτει διοικητικές πράξεις με το ένδυμα τυπικού νόμου , νόμου δηλαδή ψηφισμένου από το Κοινοβούλιο , έτσι ώστε να καθίστανται αυτές απρόσβλητες , καθώς με αίτηση ακύρωσης δεν μπορεί να προσβληθεί κατ’ αρχήν τυπικός νόμος . Φαίνεται όμως βάσει της συγκεκριμένης απόφασης ότι γίνεται προσπάθεια να καμφθεί αυτή η αδυναμία προσβολής και να μπορεί να προσβληθεί νόμος που κυρώνει διοικητική πράξη. Υπάρχει βέβαια μεγάλη αμφισβήτηση ως προς το συγκεκριμένο ζήτημα .
Τέλος , σε αυτή την απόφαση το δικαστήριο επισήμανε για μία ακόμη φορά πως για το παραδεκτό του ενδίκου βοηθήματος θα πρέπει το έννομο συμφέρον του προσφεύγοντος-αιτούντος να υπάρχει σωρευτικά σε τρία χρονικά στάδια : α) κατά το χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης , β) κατά το χρόνο άσκησης του ενδίκου βοηθήματος και γ) κατά το χρόνο της συζήτησης στο ακροατήριο του δικαστηρίου. Αν έστω και σε ένα χρονικό στάδιο αυτό ελλείπει , τότε δεν έχει έννομο συμφέρον ο αιτών και το ένδικο βοήθημά του απορρίπτεται ως απαράδεκτο.
*του Γιώργου Βασιλειάδη, προπτυχιακού φοιτητή Νομικής Σχολής Α.Π.Θ.
