Προσβάλλει το Σύνταγμα ο διορθωτικός μηχανισμός προληπτικών μέτρων; του Στέλιου Κουτνατζή, λέκτορα Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής ΔΠΘ

*του Στέλιου Κουτνατζή

Δεν είναι η πρώτη φορά τα τελευταία χρόνια που συνταγματικοί προβληματισμοί φαίνεται να διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στη διαπραγμάτευση της κυβέρνησης με τους διεθνείς δανειστές της χώρας. Όλες οι δημοσιογραφικές αναφορές του τελευταίου διαστήματος συγκλίνουν στο ότι βασικό σημείο διαφωνίας αποτελεί η αξίωση των δανειστών, ιδίως του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ), για την άμεση νομοθέτηση προληπτικών μέτρων που θα τεθούν σε εφαρμογή μόνο σε περίπτωση μη επίτευξης των συμφωνημένων δημοσιονομικών στόχων. Η κυβέρνηση φέρεται να αντιστέκεται σθεναρά στην αξίωση αυτή. Κατά τον υπουργό Οικονομικών (22 Απριλίου 2016), «σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία δεν μπορείς να νομοθετήσεις υπό αίρεση. Αυτό σημαίνει ότι δεν μπορείς να εξαρτήσεις την ισχύ ενός νόμου από ένα μελλοντικό και αβέβαιο γεγονός. Δεν μπορείς, δηλαδή, να νομοθετήσεις το “χ” αν συμβεί το “ψ” το 2018 ή το 2019». Προς αντιμετώπιση αυτών των νομικών ενστάσεων η κυβέρνηση φέρεται μάλιστα να αντιπροτείνει, αντί της νομοθέτησης προληπτικών μέτρων, την εκ των προτέρων θεσμοθέτηση ενός μηχανισμού εξισορρόπησης τυχόν αποκλίσεων, χωρίς όμως αναφορά σε συγκεκριμένα μέτρα. Από νομική και ιδίως συνταγματική σκοπιά κρίνονται σκόπιμες για τα παραπάνω οι ακόλουθες συνοπτικές παρατηρήσεις:

1. Η ισχύς διακρίνεται από την εφαρμογή ενός νόμου, η ημερομηνία έναρξης της οποίας ορίζεται κατά κανόνα στον ίδιο τον νόμο. Ενας νόμος (ή μια διάταξη νόμου) μπορεί συνεπώς να έχει εκδοθεί και δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, αλλά να μην έχει τεθεί ακόμη σε εφαρμογή.

2. Η εφαρμογή ενός νόμου (ή μιας διάταξης νόμου) είναι δυνατόν να εξαρτάται όχι μόνο από την πάροδο της ημερομηνίας έναρξής της, αλλά και από τη συνδρομή ουσιαστικών προϋποθέσεων, η πλήρωση των οποίων είναι αβέβαιη. Σε περίπτωση μη πλήρωσης των προϋποθέσεων αυτών, ο εν λόγω νόμος διατηρείται σε ισχύ, αλλά δεν εφαρμόζεται. Κατά συνέπεια, γενική συνταγματική αρχή που να απαγορεύει την υπό αίρεση νομοθέτηση δεν υφίσταται.

3. Οι συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που συνήθως θεωρούνται ειδικότερες εκφάνσεις της αρχής του κράτους δικαίου ενδέχεται να θίγονται, εφόσον οι αιρέσεις που συνοδεύουν σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση την εφαρμογή μιας νομοθετικής διάταξης θέτουν σε αμφισβήτηση την εύλογη πεποίθηση του ιδιώτη ως προς τη σταθερότητα ορισμένης νομικής κατάστασης. Αυτό όμως μπορεί να προκύπτει μόνο ως αποτέλεσμα της αμφισβήτησης συγκεκριμένης νομοθετικής διάταξης, ενόψει ιδίως της διατύπωσης και της διαδικασίας διαπίστωσης της συνδρομής των προϋποθέσεων εφαρμογής της.

4. Τυχόν θεσμοθέτηση απλώς ενός μηχανισμού εξισορρόπησης ενδεχόμενων αποκλίσεων, χωρίς αναφορά σε συγκεκριμένα μέτρα, παρουσιάζει επιπρόσθετα συνταγματικά προβλήματα. Εάν στο πλαίσιο του μηχανισμού αυτού προβλέπεται εξουσιοδότηση για την έκδοση κανονιστικών πράξεων της διοίκησης απαιτείται καταρχήν η τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος ως προς τον ειδικό χαρακτήρα της εξουσιοδότησης και την τήρηση των ορίων της. Η παροχή σχετικής εξουσιοδότησης στον αρμόδιο υπουργό, για την έκδοση σχετικών αποφάσεων, είναι δυνατή, σύμφωνα με τη ρητή διατύπωση του Συντάγματος, μόνο προκειμένου να ρυθμιστούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό. Σε σχέση με τη λήψη φορολογικών μέτρων, απαιτείται επιπλέον η τήρηση του άρθρου 78 του Συντάγματος που, στις παραγράφους 1 και 4, απαιτεί για την επιβολή και είσπραξη φόρου τυπικό νόμο που καθορίζει το υποκείμενο και το αντικείμενο της φορολογίας, τον φορολογικό συντελεστή και τυχόν απαλλαγές ή εξαιρέσεις από τη φορολογία, ζητήματα που δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο νομοθετικής εξουσιοδότησης. Κατά συνέπεια, νομοθετική εξουσιοδότηση για τη λήψη μέτρων στο μέλλον, με κανονιστική πράξη της διοίκησης, είναι αδύνατη για φορολογικά μέτρα και ιδιαίτερα δυσχερής για άλλα μέτρα, όπως αυτά που αποβλέπουν σε περικοπή δαπανών.

5. Εάν η πρόταση της κυβέρνησης αφορά απλώς στη θεσμοθέτηση διορθωτικού μηχανισμού σε περίπτωση αποκλίσεων από τους δημοσιονομικούς στόχους, δεν είναι σαφές τι περισσότερο εννοείται από τα ήδη ισχύοντα στη βάση του λεγόμενου δημοσιονομικού συμφώνου (Συνθήκη για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση) που κυρώθηκε από τη χώρα μας με τον ν. 4063/2012 και τέθηκε σε ισχύ από την 1η Ιανουαρίου 2013. Τα σύνθετα ζητήματα που θέτει στην Ελλάδα και η εφαρμογή του τελευταίου συμφώνου σε σχέση τόσο με το εθνικό σύνταγμα όσο και με το ενωσιακό δίκαιο δεν μπορούν να αναλυθούν στο πλαίσιο αυτής της συμβολής.

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι η συνταγματική επιχειρηματολογία που συνοδεύει τη συζήτηση των τελευταίων ημερών για την ενδεχόμενη νομοθέτηση προληπτικών μέτρων είναι περισσότερο σύνθετη από ό,τι φαίνεται με την πρώτη ματιά. Τυχόν νομοθέτηση τέτοιων μέτρων, όσο πολιτικά δυσβάσταχτη και οικονομικά αμφιλεγόμενη και αν είναι, ούτε μπορεί να αποκρουσθεί πειστικά με μια γενική ένσταση αντισυνταγματικότητας ούτε μπορεί να αντιμετωπισθεί με την απλή νομοθέτηση ενός διαδικαστικού μηχανισμού εξισορρόπησης αποκλίσεων, που γεννά επιπρόσθετες συνταγματικές επιφυλάξεις.

* Ο Στέλιος Κουτνατζής είναι λέκτορας Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης και δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω. Μας διέθεσε το ανωτέρω άρθρο ύστερα από την πρώτη δημοσίευση του στην "Καθημερινή".